Ian Storey:南中国海:危险地带的强硬角力

在2011年的前六个月,南中国海海域和领土边界争端引发的紧张气氛升级到了冷战结束以来的最高点,甚至超过了1995年中国和菲律宾因美济礁引发的争端。一系列因素结合在一起,引发了这一令人不安的事态,包括日趋激烈的海洋资源竞争(主要是原油、天然气和鱼类),以及当事各国在宣称主权上更加坚决、强硬的立场。同时,随着这一地区的诸国实现了武装的现代化,并加强了在占领的小岛上的守备,东盟和中国之间旨在执行2002年《南中国海各方行为准则宣言》(DoC)中规定的信心建立措施(CBMs)的谈判失去了牵制力,有可能使得这一协定毫无作用。此外,日益突显的美国和中国在东南亚的地缘政治角逐——尤其是在海洋上——使得这一争议更加复杂化了。

当事各方都在强调对于南中国海和平与稳定的承诺,但其中三个主角——中国、越南和菲律宾——立场变得越发强硬。最令人担忧的是,北京越来越具侵略性的策略为这一地区的紧张状态火上浇油,进一步加剧了不稳定性,显著提高了在海上发生偶发的或蓄意的武装冲突的风险。

中国:友好的大象在发狂

中国在东南亚的外交政策,正如同在世界其他地方一样,于2010年遭受了一系列挫折。尽管东盟国家继续使自己居于从中国增长的经济影响力中获益的地位,但北京越来越强硬的民族主义、日益增强的军事实力和在南中国海更具侵略性的行为,使得双方关系日趋紧张。

与美国相一致,一些东南亚国家在2010年7月于河内举行的东盟地区论坛及10月的东盟国防部长扩大会议上,前所未有地表达了自己的担忧。这些国家表达了对中国粗暴态度的失望,希望中国能够重新评估并调整处理南中国海争端的方法。北京显然注意到了这些抱怨,从2011年1月起,中国高级领导人开始试图通过重新恢复“魅力攻势”,缓和与东南亚国家的关系。中国外长杨洁篪与东盟国家的外长在昆明会面;4月下旬,温家宝总理访问了马来西亚和印度尼西亚;6月,梁光烈将军前往新加坡,成为了首位出席香格里拉对话会的中国国防部长。杨洁篪、温家宝和梁光烈利用这样的机会,重申中国外交和国防政策的中心主题,仍是和平崛起、睦邻政策、不称霸和防御型的国防政策。具体到南中国海问题,中国官员们重申了对《行为准则宣言》、和平解决争端、尊重航海自由和与其他相关国家共同开发海洋资源等原则的支持。在香格里拉对话会上,梁光烈表示,中国致力于维护本地区的“和平与稳定”,并就执行《行为准则宣言》积极推进与东盟国家的对话与协商,并且将总体局势描述为“稳定的”。

东南亚国家一方面对中国口头上对和平与稳定的承诺表示欢迎;另一方面又对今年以来(尤其是在3~6月)中国在南中国海问题上的言行不一感到困惑和惊慌。最近的事态走向的确令人不安:中国从2010年的强硬立场更进一步,在2011年表现得侵略性十足。三个事例可以刻画出中国策略的演进过程。

首先,隶属于中国海监的轮船以及捕鱼的拖网渔船被用来阻止能源公司在南中国海区域——即使是在合法的200海里专属经济区之内——从事开采工作。3月3日,两艘中国海监轮船在礼乐滩附近攻击了一艘名为MV Veritas Voyager的菲律宾船只,迫使其撤离。5月26日,中国海监的轮船故意切断了一艘越南油轮牵引地震勘测设备的缆绳,而当时这艘船只处于越南专属经济区之内。6月9日,一艘装载了特殊设备的中国拖网船再次割断了另一艘越南船只的缆绳。在香格里拉对话会上,越南国防部长冯光青揭露了2010年发生的类似事件。中国政府要求东南亚国家停止在中国享有所有权的区域进行开采活动。

其次,中国收紧了南中国海北部区域每年一度的单边渔禁,并拘押了多艘越南渔船。此外,有报道称,解放军海军和中国海监轮船在杰克逊环礁附近分别于2月和6月向菲律宾和越南渔船警告式地开火,显然是试图进一步向南扩张渔业管辖权。

最后,在5月21日至5月25日之间——正是梁光烈表示赞同菲律宾国防部长博尔泰雷·加斯明提出的双方应避免“可能引发不安的单边行动”之时——中国船只在菲律宾专属经济区内卸载建筑物资,并可能设下了标记。鉴于《行为准则宣言》要求各方不得“居住于”未被占领的土地,这些事件是迄今为止对这一协定最为严重的侵犯。

马尼拉和河内控诉中国的行为不仅损害了其主权,还侵犯了《联合国海洋法公约》和《行为准则宣言》,中国对此置之不理,反而坚称自己是在南中国海“执行管辖权”,并称“中国企业在中国管辖的海域进行的经济活动是完全正常的”。

北京为何采取如此具有侵略性的行为?对此,可能存在着多种解释。首先,中国将自己视做是受害方。北京坚持认为,自己一直遵循着《行为准则宣言》的核心原则,而越南和菲律宾则不断采取单边行动,诸如资助油气开发行为,破坏协定。进一步的,通过掠夺海上资源,这些国家侵犯了中国的主权和经济利益。在中国对原油进口的依赖加深的同时——2010年达到55%,之前一年则是52%——中国还在寻求在更靠近本土的地方开采碳氢化合物,南中国海争端中能源安全维度的重要性越来越显著。但就在北京警告东南亚国家停止在专属经济区内开采能源的同时,中国的能源公司正在投资深水钻探技术,以发掘深藏在南中国海的未开发能源。例如,中海油就计划在未来20年内投资300亿美元于南中国海,试图将这一地区变成“新大庆”。

除了指控东南亚国家侵吞海洋资源,中国还批评一些东盟国家将这一争议“国际化”,即在如东盟地区论坛这样的地区安全场合提出该议题,并且鼓励美国插手其中,从而使得问题复杂化。中国坚持认为,南中国海地区的领土争端应该通过双边途径解决,而不应被置于多边论坛中,因为在一对一的交锋中,中国更占据优势。

其次,中国海军的现代化,加之中国海监的扩张,增加了北京对其他当事国施加强制压力的能力。

再次,在美国国防部长盖茨和国务卿希拉里于2010年就南中国海紧张局势发表表示担忧的声明后,北京可能在试探美国的决心,并观察美国将如何回应。

最后,在2012年中共十八大即将面临领导层换届之际,没有哪个领导人能够在极其敏感的主权问题上示弱,解放军可能正是利用这种心理施加压力。

东南亚:批评声浪高涨

过去几年间南中国海的摩擦不断增加,更加突出了中国和东盟在过去9年间未能有效执行《行为准则宣言》所产生的后果。这一不具有约束力的协定并不含有制裁机制,其意图是保持各个环礁被占据的现状,缓和紧张气氛,并通过信心建立措施增进各方互信。《行为准则宣言》要求各方“自我约束可能导致争议复杂化或升级的行为”。东盟和中国之间就实施《行为准则宣言》展开的谈判令人十分失望。直到2006年,中国和东盟才同意建立一个联合工作组,为《行为准则宣言》的具体执行起草指导方针。自此以后,联合工作组只会面了六次,谈判还常常被搁置,原因在于上文曾提到的,中国更希望通过双边途径解决问题,反对东盟官员在与中国官员会谈前互相征询意见。

随着形势停滞不前,东盟内部出现了加速执行进程,并制定正式行为准则的呼声。印度尼西亚外长马蒂·纳塔莱加瓦今年在多个场合都表示对缺乏进展和突破感到失望。东盟国防部长们似乎一直同意要推进执行的进度,以免形势更加紧张。在今年5月举行的第五届东盟国防部长会议上,通过的联合声明再次重申东盟致力于“彻底、有效地执行《行为准则宣言》,并努力制定出地区行为准则”。6月,在香格里拉对话会上,越南国防部长冯光青和马来西亚国防部长再次要求有效地执行《行为准则宣言》,菲律宾外长德尔罗萨里奥同时论证道,《行为准则宣言》将“具体表达我们共同的目标,即各方均采取以规则为基础的行动”。东盟秘书长比素万呼吁在2012年《行为准则宣言》签署十周年之际,完整执行这一协定,但考虑到中国的阻挠和部分东盟国家的犹豫,很难对达成这一目标持乐观态度。《行为准则宣言》被称为已是名存实亡,中国于5月占领道格拉斯礁的意图,可能在它的棺材上钉上最后一颗钉子。

东南亚当事国之一的马来西亚,至少在官方观点上,对当前南中国海局势持较为放松的立场。在香格里拉对话会上,马来西亚总理拉扎克引人注目地发出了乐观的论调。在发表主题演讲时,他表示马来西亚并未感到中国的威胁,解放军的现代化也不应引起过分的担忧,在南中国海域冲突的领土争端已经得到了较好的限制,他对中国和东盟能够很快达成一致的行为准则感到乐观。拉扎克总理的缓和言辞并不出人意外,自90年代初以来,马来西亚的官方政策就是弱化中国崛起的负面战略影响,尽管马来西亚军队正在为南中国海可能的冲突做准备。

另一方面,越南和菲律宾是受中国在南中国海政策影响最大的两个当事国,他们坚决地批评了北京的行为。两国都要求北京证明自己遵守了对地区和平与稳定的承诺。在香格里拉,冯光青表示,越南希望中国能够尊重自己的政策和声明;加斯明则警告,如果中国不这样做的话,就有“丢面子”的危险。河内和马尼拉拒绝了中国在南中国海的扩张要求,认为名声不佳的“南海九段线”在国际法下是不合理的,因此不能作为决定共同开发项目的基础。菲律宾外长德尔罗萨里奥要求将争议地区与符合《联合国海洋法公约》的无争议地区区别对待,并建立一个联合合作区域以供共同开发。但是,中国拒绝详细阐明自己在南中国海的要求何在,以及如何能够与《联合国海洋法公约》相一致,因此,就哪些区域是无争议地区达成一致将面临很多问题,甚至难以实现。越南和菲律宾均对中国骚扰调查船只的行为提出了抗议,并坚决表示要在专属经济区内继续开采活动。

但马尼拉和河内在对待中国的方法上,仍然存在着显著的差异。由于军事实力不足,菲律宾长期以来只得将外交途径作为防御的第一线。加斯明最近承认:“我们可采取的选项,首先是外交抗议。由于我们不具备能力,我们并不应与入侵我们领土的武装力量发生冲突。”3月的礼乐滩事件促使阿基诺政府直面菲律宾武装力量不足的问题。为此,阿基诺承诺另拨给军队2.55亿美元经费,加强在南沙群岛(斯普拉特利群岛)所占岛屿的军事实力。菲律宾军队的现代化是当务之急,菲律宾海军长官就指出:“如果我们希望受到其他当事国的重视,就必须使我们的要求可信。我们不能仅仅依赖说辞。”但这必然是一项长期的、耗资巨大的项目。

越南的反应要强硬得多。河内称中国船只切断绳索的行为是“有预谋的攻击”和对越南主权的“严重侵犯”。越南发誓要继续进行离岸的地震勘测工作,并让军队为调查船只保驾护航。越南高级领导人保证要不惜一切代价捍卫国家主权。越南总理阮晋勇承诺“支持党和人民捍卫越南主权的决心”,越南国家主席阮明哲宣布:“我们准备好牺牲一切,保卫家园,保卫我们的海洋和岛屿主权。”越南当局还重演了2007年12月曾使用的策略,于6月的连续两个周末允许在河内和胡志明市进行反华示威游行。6月13日,越南显著提高了抗议等级,在广南省进行了海军实弹演习,并于次日发布了征兵令,向中国发出了将全力捍卫领土的明确信息。

美国:承诺更多军事干预

美国对于南中国海的政策自90年代中期以来一直比较一致,国务卿希拉里在东盟地区论坛上重申了这一点:航海自由是美国的国家利益,但并不支持争夺领土的任何一方,反对使用或威胁使用武力,支持在国际法基础上和平解决争端。

然而,随着2007年以来紧张状态的升级,政府高级官员开始对南中国海的不稳定,及其对美国经济和战略利益的潜在损害表达关注。在2010年的香格里拉对话会上,国防部长盖茨称美国对这一区域的争端越来越担忧,希拉里则将南中国海称为区域安全问题的核心。

美国政策在过去12个月间发生了一些重要的改变。尽管美国表示不支持争夺领土的任何一方,但希拉里在2010年香格里拉对话会上的表述明显对中国“南海九段线”的合法性提出了挑战。盖茨和希拉里都呼吁“具体执行”《行为准则宣言》,希拉里甚至暗示,美国愿意促成东盟和中国之间的谈判。这一不现实、不具备操作性的提议随后就被放弃了。

2011年的香格里拉对话会上,盖茨在提到中美关系时比起之前一年更为积极一些,这主要是由于双边军事联系得以修复。盖茨在谈话中并未直接提及南中国海争端,尽管他再度重申,关于海洋安全,美国仍然将航海自由、无阻碍的经济发展和贸易、尊重国际法视为国家利益。在随后的问答环节,盖茨面对了一系列关于南中国海紧张局势的问题,他并未提及具体事件,但再度强调了需要加强现存的冲突管理机制,例如《行为准则宣言》。

也许更为重要的是,盖茨利用最后一次作为国防部长出席香格里拉的机会,向美国国内传递了这样的信息:尽管金融危机的问题依旧令人沮丧,但美国仍将坚定地保持在亚洲的军事实力,向盟国提供支持和保障,在必要时阻止、甚至击败潜在的对手,以此保证地区的稳定。(前期报道

涉及南中国海争端,盖茨承诺美国海军将增加在亚洲的停靠、参与及演习次数,以建设伙伴能力,面对地区挑战。具体的举措很快随之而来了:6月初,一艘美国攻击型潜艇与马来西亚海军一道参与了“卡拉特”联合演习,这是这一项目实施17年来的头一次;6月末,美国和菲律宾军队在巴拉望岛进行联合演习;7月,越南海军与美军进行类似于“卡拉特”演习的技能交流。越南和菲律宾都要求美国保障南中国海地区的和平与稳定。加斯明表示:“美国的存在能够阻止南中国海的任何不法行为。”一方面,美国国务院表示对最近的事态进展表示担忧;另一方面,“乔治·华盛顿号”核潜艇正驶离日本,朝南中国海疾驶而来。(原文来自战略与国际研究中心)

作者Ian Storey博士是新加坡东南亚研究所的研究员
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