谢峰:国外政党发展党内民主的重要途径

当今世界政党呈现的整体趋势之一即是重视发展党内民主。除了分权、扩大参与范围及增强选举竞争性等传统做法外,伴随对民主内涵认识的深化,协商民主、提高政党代表性等成为党内民主发展的新趋势。

所谓政党代表性,一般是指政党代表机构与公职候选人组成多大程度反映了人口统计学意义上的社会构成状况。此比例与社会构成越接近,政党代表性越强,反之则越弱。在这方面,国外政党普遍存在某些群体获得过度代表,另一些群体则代表权不足的情况。以性别、年龄、族群、地域、语言等划分来看,政党普遍在女性、青年、少数族群、偏远区域及小语种等群体领域须提升其代表性,其中女性尤以其人数众多而成为政党关注重点。

在扩大上述弱势群体代表权方面,国外政党采取两种方式:一是在党内代表机构组成及公职候选人人选方面针对特定群体建立配额制,此举意在直接扩大特定群体代表权;二是在组织、资金及文化等方面给予上述群体以扶持,旨在提升其竞争力以间接促其当选。

就配额制而言,有两种形式。一是强制配额制,即国家以法律对某些群体在政党公职候选人中所占比例作出规定。较早实行此制度的是1991年的阿根廷,此后大多数南美国家仿效之,南美由此成为实行该制度国家数量最多的洲。在西方国家,仅比利时(1994)、法国(2000)等少数国家实行该制度。二是自愿配额制,即由政党主动实施。此类包含的政党主要在欧洲及非洲,如莫桑比克解放阵线、南非非洲人国民大会、英国工党等都有此制度。配额制主要针对女性,其次是少数族群与青年。

受各种因素制约,配额制的推行一般是一个渐进过程,此渐进性主要有以下表现。第一,从“程序”配额向“结果”配额发展。程序配额是指明确规定参与公职候选人竞争的参选人名单中的弱势群体比例,结果配额是指明确规定公职候选人名单中弱势群体所占比例。第二,所配额的职位从相对不重要到相对重要,即从党内基层职位向高层发展,从党组织的官职向党公职候选人方向发展。第三,在配额标准上,以一定配额比为启始逐步提高比例。如2002年墨西哥选举法规定候选人中女性至少须占30%,2008年新选举法又把比例提升至40%。第四,逐步制定相关保障制度以提高所配额的候选人当选的可能性。例如,瑞典、挪威等北欧政党的女性配额制最初只有数量配额,没有排序规定。后为保证配额候选人有当选机会而制订“拉链”原则,即除了规定政党名单中须有具体比例的女性,还规定男性候选人与女性候选人须交替出现,以保证女性被放在安全位置。例如,30%的女性比例意味着每隔两名男性须有一名女性;50%的比例则是一名男性与一名女性交替出现。

除了以配额制直接改变政治参与结果的不平等之外,政党也采取措施增强弱势群体竞争力,以促进参与机会平等,进而扩大其党内代表权。

这些措施主要包括。成立专门扶持弱势群体的机构:一是政党建立的正式机构,如妇女委员会、少数族群委员会;二是党员自愿建立的非正式机构,如英保守党党员所建的旨在增加女性议员名为“妇女双赢”的组织。开展游说及宣传,改变对弱势群体的传统偏见,为其参与创造良好的文化氛围。在弱势群体中发展党员,并附以候选人选拔程序改革。如加拿大主要政党实行党员直选公职候选人,并允许和鼓励尚未取得加拿大国籍、没有选举权的少数族裔登记为党员,从而使得在少数族群聚居选区,其候选人当选机会得以增加。限制在任政党议员再次获得公职候选人提名,如寻求再次提名的在任议员须参加重选,或限制在任议员任期,以增加弱势群体代表的参选机会。为弱势群体代表提供竞选资金、信息及培训等支持。

提高政党代表性,扩大弱势群体代表权,可使政党有望争取尽可能多的支持,也回应了独立性与主体意识日渐增强的弱势群体的参政要求。不过,政党具体采纳何种措施,受到政党类型、国家政治文化、选举制及政党结构等因素影响。

从政党类型看,配额制最早运用于左翼政党,其后向右翼扩展。与左翼重视配额制相比,右翼更强调通过提升弱势群体竞争力来提高代表性。其原因在于,右翼政党意识形态强调等级、秩序和权威的重要性,对弱势群体角色持一种传统观点,如强调女性的传统家庭角色,从而使这些群体寻求政治参与的要求较难获得右翼认同。左翼则较强调政治平等主义,因而较容易对此要求做回应。此外,同类政党内部其做法也有差异,如更关注社会不同群体间平等而非仅关注阶级平等的绿党,相比其他左翼政党其做法更为超前,如在德国,左翼绿党的女性配额比例为50%,同为左翼的社民党为 40%,而右翼基民盟则为1/3。

政党做法也有明显地域差异,其间可看出国家文化的影响。以西方国家为例,挪威等北欧政党是最早采用女性配额制的政党(早在上世纪80年代后期,北欧5国除冰岛外,其女性议员比例超过30%,到2000年冰岛这一比例也超过30%,而当时女性议员比例超过30%的国家仅有8个)。美国两大党没有任何形式的配额制;其他国家如法、英等对配额制有较大争议,英工党的自愿配额制曾被英国法院判为违法,法国宪法委员会多次否决有关配额制的法律。其中原因与美国的首要价值为自由而非平等,北欧则强调福利国家、经济及政治平等,而其他国家介于两者之间有密切关系。

此外,政党结构与选举制也是影响因素。泛言之,有权直接做决定或制订规则的较集权的政党,其推行提高政党代表性的改革将会较顺利;分权且地方组织强大的党则改革难度较大。比例代表制类型的选举制客观要求政党从整体上平衡利益,因而有利于弱势群体,如世界上女性议员比例最高的 15个国家有 13个使用比例代表制类型;多数选举制类型相对则起不利作用。